Canadian Consortium on Human Security

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William Bourdon*

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L’amnistie est sans doute, parmi les causes d’extinction de l’action publique, une des causes qui suscite le plus de controverse tant elle heurte de plein fouet la volonté et le désir de considérer des victimes des crimes les plus graves et de voir leurs auteurs identifiés et poursuivis, d’une part, et d’obtenir réparation des préjudices, d’autre part.

L’amnistie est une cause d’extinction de la peine lorsqu’elle intervient après qu’une condamnation ait été prononcée et un mode d’extinction de l’action publique lorsqu’elle précède le jugement.

Lorsque l’amnistie est pure et simple, il convient de rappeler que les faits non encore découverts ne sont plus recherchés et que les faits découverts ne sont plus poursuivis.

Compte tenu du caractère pacifique de la transition entre l’apartheid et la démocratie et du résultat des négociations entre le gouvernement d’apartheid et les mouvements de libération, une option « à la Nuremberg » n’est pas possible.

A la place, la Constitution intérimaire de l’Afrique du Sud a prévu une amnistie et la réconciliation.

L’« exercice » d’amnistie et de réconciliation de l’Afrique du Sud, quoique controversé, a été applaudi par la communauté internationale du fait qu’il mettait un terme au triste épisode de l’histoire de ce pays.

De plus, la Déclaration sur les disparitions forcées (1992) prohibe l’amnistie qui aurait pour effet d’exonérer les auteurs et les ceux présumés de toute poursuite ou sanction pénale (art. 18 § 1 de la Déclaration).

Par ailleurs, cette déclaration comble une lacune de la Convention interaméricaine en interdisant l’amnistie et en subordonnant l’exercice du droit de grâce à la prise en considération de l’extrême gravité du crime.

On aurait pu espérer que la convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées adoptée par l'Assemblée Nationale des Nations Unies le 20 décembre 2006 reprenne cette prohibition de l'amnistie. Malheureusement, cela n’est pas le cas.

Dans le cadre d'une procédure pénale initiée par des victimes de tortures contre un capitaine mauritanien au début des années 2000, la Cour de Cassation française a eu l'occasion de se prononcer.

En ce qui concerne l’opposabilité de la loi d’amnistie mauritanienne du 14 juin 1993, la Cour de cassation s'est prononcée en faveur de la non-opposabilité de cette loi, car elle compromettrait la mise en œuvre des mécanismes de compétence universelle.

En effet, l'exercice par une juridiction française de la compétence universelle emporte la compétence de la loi française, même en présence d’une loi étrangère portant amnistie." [i]

Au-delà des problèmes de qualification des crimes qui ont été commis par l'armée française en Algérie, l'amnistie des tortionnaires a joué un rôle d’obstruction considérable dans l'engagement des poursuites qui ont été envisagées.

Deux décrets du 22 mars 1962, ainsi qu’une loi du 31 juillet 1968 ont proclamé une amnistie générale de toutes infractions commises en relation avec les évènements en Algérie.

La lutte contre l’impunité implique de poursuivre les auteurs de crimes internationaux qui, malgré les exactions commises, ont réussi à échapper à leur justice nationale, grâce à des lois d’amnistie générale, ou au moyen de la continuité d’un régime de terreur.

Il ressort que les lois d’amnistie ayant pour objet d’effacer les crimes les plus graves sont incompatibles avec le droit international des droits de l’Homme et que les conséquences juridiques de ces lois font partie d’une politique générale de violation des droits de l’Homme.

L’amnistie n’est pas opposable aux victimes des crimes commis, mais elle est contraire aux obligations internationales de la France.

On peut citer, à l’appui de cette affirmation, les textes suivants :

• l’ensemble des principes pour la protection et la promotion des droits de l’Homme par la lutte contre l’impunité des Nations Unies.

Le principe 18 énonce notamment que « l’impunité constitue un manquement aux obligations qu’ont les Etats d’enquêter sur les violations, de prendre des mesures adéquates à l’égard de leurs auteurs, notamment dans le domaine de la justice, pour qu’ils soient poursuivis, jugés et condamnés à des peines appropriées, d’assurer aux victimes des voies de recours efficaces et la réparation du préjudice subi, et de prendre toutes mesures destinées à éviter le renouvellement de telles violation. Si l’initiative de poursuites relève en premier lieu des missions de l’Etat, des règles complémentaires de procédure doivent être prises pour permettre à toute victime d’en prendre elle-même l’initiative, individuellement ou collectivement en cas de carence de pouvoirs publics, notamment en se constituant partie civile. Cette faculté devrait être étendue aux organisations non gouvernementales justifiant d’une action reconnue en faveur de la défense des victimes concernées ».

Le principe 23 précise les mesures à prendre en ce sens et précise que « des garanties doivent être apportées contre les déviations résultant de l’utilisation à des fins d’impunité de la prescription de l’amnistie, du droit d’asile, du refus d’extradition, de l’absence de procédure in abstentia, de l’obéissance due, des législations sur les repentis, de la compétence des tribunaux militaires ainsi que du principe d’inamovibilité des juges ».

• En outre, le Comité des droits de l’Homme des Nations Unies, dans son observation générale concernant l’interdiction de la torture et des traitements cruels, inhumains, et dégradants (Observation générale 20 du 10 avril 1992) a noté « qu’il ne suffit pas pour respecter l’article 7, qui a pour but de protéger la dignité et l’intégrité physique et mentale de l’individu, d’interdire ces peines ou traitements ni de déclarer que leur application constitue un délit. Les Etats parties doivent faire connaître au Comité les mesures législatives, administratives, judiciaires et autres qu’ils prennent pour prévenir et réprimer les actes de torture ainsi que les traitements cruels, inhumains ou dégradants dans tout territoire placé sous leur juridiction ».

Les observations du Comité des droits de l’Homme des Nations Unies ont souvent réaffirmé l’incompatibilité des lois d’amnistie avec les dispositions du Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

On peut citer, par exemple, les observations finales du Comité des droits de l’Homme, relatives au cas du Chili, par une décision du 30 mars 1999.

Le Comité énonce dans cette décision ses principaux sujets de préoccupation et recommandations et notamment : « le décret loi d’amnistie en vertu duquel les personnes qui ont commis des infractions entre le 11 septembre 1973 et le 10 mars 1978 sont amnistiées empêche l’Etat partie de respecter son obligation au titre du paragraphe 3 de l’article 2 en vue de garantir que toute personne dont les droits et libertés reconnus dans le pacte ont été violés, dispose d’un recours utile ».

Toujours dans la même décision, et en ce qui concerne l’article premier de la loi d’amnistie qui proclame que celle-ci ne porte pas atteinte aux obligations internationales de l’Etat en matière des droits de l’Homme, le Comité souligne que « la législation interne ne peut pas modifier les obligations internationales contractées par un Etat partie en vertu du pacte ».

• Enfin, on peut citer la Déclaration et programme d’action de Vienne adoptés lors de la Conférence mondiale sur les droits de l’Homme, qui s’est tenue à Vienne du 14 au 25 juin 1993.

La déclaration édicte que « la Conférence Mondiale sur les droits de l’Homme souligne que l’une des violations les plus atroces de la dignité humaine est l’acte de torture qui a pour conséquence d’ôter sa dignité à la victime et de porter atteinte à sa capacité de vivre et de poursuivre ses activités normalement ».

Elle poursuit : « les états devraient abroger les lois qui assurent en fait l’impunité aux personnes responsables de violations graves des droits de l’Homme, tels que les actes de torture, et ils devraient poursuivre les auteurs de ces violations».

• De plus, la Commission du droit international a déclaré que si une juridiction nationale n’a pas statué de façon impartiale ou indépendante, ou si la procédure engagée devant elle visait à soustraire l’accusé à sa responsabilité pénale internationale, « la communauté internationale ne devrait pas être tenue de reconnaître une décision résultant d’un tel détournement de la justice pénale » (Rapport de la 48ème session de la Commission du droit international, tenue du 6 mai au 26 juillet 1996, DOC. ONU A/51/10, 1996, article 12 (commentaire)).

Cet argument a conduit le juge argentin, dans une décision du 6 mars 2001 [ii] , à déclarer nulles et non avenues les deux lois d’amnisties N° 23.492 du 12 décembre 1986 dite Loi de Point final et la loi N° 23.521 du 4 juin 1987 dite Loi d’Obéissance Due pour violation des obligations internationales de l’Argentine qui démontre que les lois d’amnisties étaient incompatibles avec le droit à un recours effectif des victimes.

Aucune limitation n’a pu résulter de la ratification de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, dont l’article 7 § 2 dispose :

« Le présent article ne porterai pas atteinte au jugement et à la punition d’une personne coupable d’une action ou d’une omission qui, au moment où elle a été commise, était criminelle d’après les principes généraux de droit reconnus par les nations civilisées. »

Ce texte, qui fait suite au rappel du principe de la légalité dans le premier paragraphe de l’article 7, a seulement pour objet de permettre aux législations nationales de déroger à la règle de la non-rétroactivité de la loi pénale, en matière de crimes contre l’humanité (cf. interprétation du Ministre des Affaires Etrangères citée par Francillon, op. cit. n° 151).

L’article 15 § 2 du Pacte international des Nations Unies du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques, systématiquement invoqué en la matière, dispose de même :

« Rien dans le présent article ne s’oppose au jugement ou à la condamnation de tout individu en raison d’actes ou omissions qui, au moment où ils ont été commis, étaient tenus pour criminels, d’après les principes généraux de droit reconnus par l’ensemble des nations ».

Un gouvernement démocratique qui abdique face à l’impunité lègue à ses citoyens un avenir de corruption et de profonde immoralité.

Dans ce sens, l’impunité assassine traîtreusement la démocratie. Ceux qui tentent de jeter le « voile de l’oubli » sur des crimes aberrants cherchent en fait à empêcher toute réconciliation. Ces crimes ont eu lieu et porteront atteinte à la conscience ou à l’inconscience collective de la nation tant qu’ils resteront impunis.

Le paradoxe tient au fait que l'amnistie, alors qu'elle était imaginée comme une monnaie d'échange dans le cadre d'un processus de retour à la démocratie, est parfois remise en cause par l'autorité judiciaire qui aurait voulu organiser son impunité – on pense notamment à l'Argentine.

Pour terminer, une réflexion s'impose : comment concilier dans l’avenir la reconnaissance par le droit international?

Voilà une question qui dans l’avenir n'a pas fini de faire de couler de l'encre.

*William Bourdon, avocat Parisien, est également le président de Sherpa, une NGO traitant les problèmes de justice transnationale. Il fut le secrétaire générale de la Fédération Internationale de la ligue des droits de l'homme de 1995 à 2000. Monsieur Bourdon est le co-auteur du livre intitulé "La cour du Criminel International: Introduction et Commentaires sur la loi de Rome" publié en 2001.

English Summary: Amnesties and International Crime

This article presents an alternative view of amnesties and their role in transitional justice. It discusses the tradeoffs involved in using amnesties on the road to peace. Dr William Bourdon tracks the introduction and evolution of legal language within mechanisms of international justice aimed at curbing the impunity originally granted by amnesties. He highlights key decisions in the Truth and Justice Commission in South Africa , the Inter-American Convention, and the French Cour de Cassation (“Supreme Court”). Adopting a technical approach, this article shows what the author considers to be an inexorable weakening of amnesties as a mechanism of transitional justice in international courts of law. By criticizing the effects of impunity, the article cautions that if crimes go unpunished, they will forever plague a nation’s conscience.

*William Bourdon is a Paris-based attorney and the President of Sherpa, an NGO working on issues of transnational justice. From 1995-2000, he served as the Secretary-General of the International Federation of Human Rights Leagues. Mr. Bourdon co-authored a book International Criminal Court: Introduction and Comments on the Rome Statute in 2001.